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Gefährlicher Abfall ja oder nein? - Die Einstufung gefährlicher Verpackungsabfälle ist problematisch

Unklare und teilweise widersprüchliche Regelungen in den Bereichen Abfallrecht, Gefahrstoff- und Gefahrgutrecht, schaffen Rechtsunsicherheit und Umsetzungsprobleme. Der fehlende bzw. unzureichende Vollzug trägt ein Übriges dazu bei, dass eine einheitliche Vorgehensweise in der Praxis nicht erkennbar ist.

(20.04.07) Mit Inkrafttreten der Verordnung über das Europäische Abfallverzeichnis (Abfallverzeichnis-Verordnung - AVV) am 01. Januar 2002 wurden die Verordnung zur Einführung des Europäischen Abfallkatalogs (EAK-Verordnung) und die Bestimmungsverordnung besonders überwachungsbedürftige Abfälle (BestbüAbfV) aufgehoben. Die AVV hat insbesondere Auswirkungen auf die Abgrenzung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen zu nicht überwachungsbedürftigen Abfällen. Das EU-Recht kennt jedoch weder die Begriffe "besonders überwachungsbedürftig" und "nicht überwachungsbedürftig" noch die im bundesdeutschen Abfallrecht verankerte Abstufung zwischen besonders überwachungsbedürftigen, überwachungsbedürftigen und nicht überwachungsbedürftigen Abfällen, sondern unterscheidet lediglich zwischen Abfällen und gefährlichen Abfällen. Inzwischen wurde die bisherige Dreiteilung im deutschen Recht aufgegeben und durch das Gesetz zur Vereinfachung der abfallrechtlichen Überwachung die nationale Rechtsetzung an das EU-Recht angepasst.

Die AVV definiert in § 3 Abs. 1 und 2 die gefährlichen Abfälle im Sinne des § 41 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Nr. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) und greift bezüglich der Definition dieser Abfälle auf das Chemikalien- bzw. Gefahrstoffrecht zurück. Abfälle sind dann gefährlich, wenn bestimmte Mengenschwellen an gefährlichen Stoffen im Abfall erreicht oder überschritten werden. Hier wird Bezug genommen auf die Stoffrichtlinie 67/548/EWG einschl. Änderungsrichtlinien sowie auf die Zubereitungsrichtlinie 88/379/EWG einschließlich der Richtlinien 1999/45/EG sowie 2006/8/EG. Bei der Umsetzung der Vorgaben der AVV treten eine Reihe von Unzulänglichkeiten zu Tage, die zu erheblichen Vollzugsdefiziten in der Praxis führen. Dies wird im Folgenden am Beispiel der Verpackungen für gefährliche Stoffe und Zubereitungen im Allgemeinen und bei PU-Schaumdosen im Besonderen näher erläutert.

Zum Vollzug der Abfallverzeichnisverordnung wurde seinerzeit der Entwurf einer Verwaltungsvorschrift erarbeitet. Mit dieser sollten u.a. die so genannten Spiegeleinträge der AVV geregelt werden. Nicht zuletzt aufgrund diverser fachlicher Unzulänglichkeiten ist diese Verwaltungsvorschrift jedoch im Bundesrat gescheitert. Stattdessen wurden vom Bundesumweltministerium die "Hinweise zur Anwendung der Abfallverzeichnisverordnung" erarbeitet und unter der Nr. 148a am 09.08.2005 im Bundesanzeiger veröffentlicht. Dass offenbar auch Juristen mitunter nicht von der "Qualität" der Arbeit des Verordnungsgebers überzeugt sind, zeigt die Äußerung von Clemens Stroetmann, Staatssekretär a.D. im Bundesumweltministerium, der in dem Buch "Der finale Abfallbegriff" von "Zielverfehlung" spricht.

Wie bereits erwähnt erfolgt die Abgrenzung gefährlicher Abfälle von nicht gefährlichen auf Grundlage des Chemikalien-/Gefahrstoffrechtes. Wichtiges Instrument der Informationsbeschaffung ist das Sicherheitsdatenblatt. Auswertungen von Sicherheitsdatenblättern haben gezeigt, dass eine Vielzahl dieser Dokumente unvollständig, veraltet, teilweise sogar falsch ist.

Vielfach sind auch die Einstufungen der Zubereitung fehlerhaft. Es stellt sich im Hinblick auf diese in der Praxis häufig vorzufindende Situation die Frage, wie auf Grundlage fragwürdiger Unterlagen eine korrekte abfallrechtliche Einstufung erfolgen soll. Von Problemen bei der Umsetzung gefahrstoffrechtlicher Pflichten (Ermittlungspflicht, Gefahrstoffverzeichnis, Gefährdungsbeurteilung, Betriebsanweisungen etc.) einmal ganz abgesehen. Vor dem genannten Hintergrund der unsicheren Datenlage wird seitens der Dr. Spoo Umwelt-Consulting zurzeit ein Online-Pool geprüfter Sicherheitsdatenblätter aufgebaut. Für die Prüfung und Zertifizierung der Datenblätter wurde ein Kriterienkatalog erarbeitet. Schon in der Vergangenheit hat die Beantwortung der Frage, ob Verpackungsabfälle als gefährlich einzustufen sind oder nicht, Schwierigkeiten bereitet. Mit immer neuen "Definitionen" hat der nationale Verordnungsgeber mehr Verwirrung als Klarheit und Rechtssicherheit geschaffen (Abb. 1).
Die in § 3 Abs. 12 der Verpackungsverordnung (VerpackV) aufgeführte Definition des Begriffes "restentleert" als "bestimmungsgemäßes Ausschöpfen" steht nicht im Einklang mit den Kriterien zur Einstufung von gefährlichen Verpackungsabfällen.

Reste und Anhaftungen, die gesundheits- oder umweltgefährdend sind (§ 2 Abs. 3 alte Fassung der VerpackV vom 12.06.1991)

Schadstoffhaltige Füllgüter (§ 7 aktuelle VerpackV).

Eisenmetall- und Kunststoffbehältnisse mit schädlichen Restinhalten (alter LAGA-Abfallartenkatalog, Abfallschlüssel 35106 und 57127)

Verpackungen mit schädlichen Verunreinigungen (alter EAK, Abfallschlüssel 150199 D1)

Verpackungen, die Rückstände gefährlicher Stoffe enthalten (Abfallverzeichnisverordnung - Abfallschlüssel 150110)

Untersuchungen der Dr. Spoo Umwelt-Consulting an mehr als 2000 Druckgaspackungen für PU-Schäume haben beispielsweise ergeben, dass diese Verpackungen definitionsgemäß zwar "restentleert" im Sinne von § 3 Abs. 11 VerpackV sind, aber in der Praxis aus verschiedenen Gründen mit Restinhalten von mehreren 100 g in die Entsorgung gelangen (siehe Tabelle S. 24).

Für den Abfallerzeuger ist die Anwendung der genannten Vorschriften wenig praxisgerecht. Vielmehr werden in Ermangelung geeigneter Abgrenzungskriterien Verpackungen lieber als besonders überwachungsbedürftig deklariert und mit hohen Kosten entsorgt.

Auf der anderen Seite handelt der Abfallerzeuger ordnungswidrig und verstößt u. U. auch gegen strafrechtliche Vorschriften, wenn er gefährliche Abfälle nicht als solche entsorgt bzw. entsorgen lässt und sie dem Überwachungsregime der Nachweisverordnung damit entzieht. Diese Rechtsunsicherheit ist mehr als unbefriedigend, sorgt aber dafür, dass in vielen Fällen Verpackungsabfälle unnötigerweise den "Sonderabfällen" zugeordnet werden.

Bei Verkaufsverpackungen hängt die Frage, ob die entsprechenden Abfälle gefährlich sind oder nicht, zum einen von der Zusammensetzung des Füllgutes ab, zum anderen davon ab, wie viel Füllgut nach Gebrauch in der Verpackung zurückbleibt.

Eigene Untersuchungen haben gezeigt, dass sich durch konstruktive Maßnahmen an den Verpackungen die verbleibende Restmenge durchaus erheblich verringern lässt. Entsprechend optimierte Behälter wie Kanister sind bereits am Markt verfügbar und wurden bezüglich ihrer Restentleerbarkeit geprüft und zertifiziert. Solch optimierte Verpackungen können ein entsprechendes Gütezeichen erhalten.

Bei bestimmten Verpackungsarten (z.B. Lackdosen) ist unter Umständen der Einsatz einer Entleerhilfe zweckmäßig.

Vorteile liegen auf der Hand:

+ Weitestgehende Nutzung des Füllgutes

+ kein Gefahrgut

+ immissionsschutzrechtliche Vorteile (Vermeidung bzw. Reduzierung diffuser Lösemittelemissionsquellen)

+ Reduzierung des Verbrauchs an Lösemitteln (z.B. in Kraftfahrzeugreparaturbetrieben)

Sowohl an die Beförderung von Versandstücken als auch den Transport leerer ungereinigter Verpackungen sind besondere Anforderungen zu stellen, die sich aus den einschlägigen Rechtsvorschriften ergeben. Dies sind im Wesentlichen:

+ Gefahrgutbeförderungsgesetz (GGBefG)

+ Gefahrgutverordnung Straße und Eisenbahn (GGVSE)

+ GGVS-Durchführungsrichtlinie (RSE)

+ ADR mit den Anlagen A und B

+ Technische Richtlinie Abfälle 002 (TR Abfälle 002)

+ Gefahrgutausnahmeverordnung (GGAV)

Die gefahrgutrechtlichen Vorschriften sind sehr komplex und teilweise bezüglich der abfallrechtlichen und gefahrstoffrechtlichen/chemikalienrechtlichen Anwendung lückenhaft und nicht immer widerspruchsfrei. Nicht nachzuvollziehen ist auch der unterschiedliche Vollzug gefahrgutrechtlicher Vorschriften in der Praxis. Während einerseits Unternehmen mit viel Aufwand gefahrgutrechtliche Vorschriften umsetzen, wird andererseits toleriert, dass haushaltsnahe Erfassungssysteme wie das der DSD AG ("Grüner Punkt") Gefahrgut in nicht dafür zugelassenen Umverpackungen (Gelber Sack) transportieren. Hier wird mit zweierlei Maß gemessen.

Die Tabelle zeigt, dass Druckgaspackungen für PU-Schäume nach Gebrauch noch erhebliche Restdrücke aufweisen. Ähnliche Restdrücke wurden auch an "entleerten" Druckgaspackungen kosmetischer Produkte gemessen. Alleine schon aus diesem Grund sind gefahrgutrechtliche Vorschriften beim Transport heranzuziehen.

Fazit: Das Abfallrecht nimmt immer mehr Bezug auch auf benachbarte Rechtsgebiete wie z.B. Chemikalienrecht. Leider sind Regelungen in den einzelnen Rechtsvorschriften wie Abfallrecht, Chemikalienrecht/Gefahrstoffrecht und Gefahrgutrecht nicht aufeinander abgestimmt und in sich nicht schlüssig. Teilweise sind Definitionen und Regelungen sogar widersprüchlich. Die Einstufung von gefährlichen Verpackungsabfällen ist problematisch und mit den "Hinweisen zur Abfallverzeichnisverordnung" nicht praxisgerecht durchzuführen. Es fehlen klare Definitionen z.B. des Begriffs "tropffrei". Wann ist eine Öldose "tropffrei" entleert? Nach fünf Minuten oder nach fünf Tagen? Es stellt sich die Frage, wann es dem Verordnungsgeber endlich gelingt, praxisgerechte und vollziehbare Regelungen zu schaffen.


Unternehmen, Behörden + Verbände: Dr. Spoo Consult
Autorenhinweis: Dr.-Ing. Helmut Spoo


Autor: Dr.-Ing. Helmut Spoo 
 
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